梳理 | 重要PPP文件要点提示

  文|王芬 标典律师事务所

  自党的十八届三中全会明确提出要引导社会资本参与基础设施建设和运营以来,PPP作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务与基础设施建设、合理化解地方债务风险的项目运作方式,得到中央层面的空前关注,国务院发文力推,财政部和发改委积极响应,地方政府及社会各界摩拳擦掌、跃跃欲试。

  虽说PPP在中国并非新鲜事物,但近期为推广、规范PPP运作模式,频频出台的相关文件已让准备试水PPP的各路精英应接不暇。为使读者快速掌握相关政策信息,笔者特对2014年下半年以来国家层级发布的、在社会各界产生较大反响的有关PPP政策文件进行了梳理,望与诸位共勉。

  注:本文整理的法律、法规及政策截止于2015年6月12日,各部分文件的顺序编排以效力层级为准。限于篇幅,本文只对相关部分文件进行了要点梳理,并不完整,仅供参考。

  第一部分 关于地方政府举债及地方融资平台的政策法规

  1、《中华人民共和国预算法》(2014年修订)

  要点提示 允许地方政府适度举债,对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督;建立跨年度的预算平衡制度,做预算的中长期规划,与PPP项目长期运营所需的中长期财政付费配套安排相契合,为实施PPP奠定了财政基础。

  2、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)

  要点提示 改变地方举债偿债机制及地方融资平台命运的重要文件,把政府举债融资限定在政府举债、PPP及合法担保三个方面。具体涵盖以下信息:明确限定举债主体为省、自治区、直辖市政府;政府债务不得通过企业举借,企业债务亦不得推给政府偿还;地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务,必须报本级人大或其常委会批准;将地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理;确定通过公益性事业特许经营改革解决地方政府性债务问题。

  第二部分 关于PPP的指导性法规政策

  1、 国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见及附件》(国发〔2014〕60号)

  要点提示 明确提出在生态环保、农业水利、基础设施、交通、能源、信息和民用空间基础设施、社会事业七个薄弱领域创新投融资机制,鼓励社会资本介入,推广PPP模式;鼓励政府采用委托经营或转让—经营—转让(TOT)等方式,将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理;明确提到分工的牵头部门以及政策细则的落实时间点(2015年3月30号前),体现出该文件执行的迫切性。

  2、国务院《关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国发〔2015〕42号)

  要点提示 继《基础设施和公用事业特许经营管理办法》之后的又一份重磅文件,将PPP上升到了国家治理的高度,进一步廓清了PPP与特许经营的界限;附条件允许平台公司作为社会资本,给平台公司指出了出路;首次提出中国PPP融资支持资金,并将其定性为社会资本,可以参与PPP项目股权投资。

  3、六部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》

  要点提示 被誉为PPP基本法,规定了特许经营适用范围为能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域;特许经营采取的方式;特许经营付费方式;对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目可约定超过30年的特许经营期限;政府不得承诺固定投资回报;特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的,可提起行政复议或者行政诉讼。

  4、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)

  要点提示 财政部首次提出政府和社会资本合作的概念以及社会资本的概念;提出PPP实质为政府购买服务,为后续出台的政府采购流程性文件提供了支撑。

  5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)

  要点提示 指出社会资本不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业;阐述PPP项目运作流程,指导项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

  6、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(试行)(财金〔2014〕156号)

  要点提示 对PPP合同操作要点及注意事项等进行了简单扼要的阐释,以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同,指导合同的订立和履行。该通知附件亦可作为了解PPP项目整体运作的入门级教材,值得深入研究并做拓展学习。

  7、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)

  要点提示 明确PPP的项目分类、操作模式及付费方式:经营性项目——特许经营权——使用者付费,准经营性项目——特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等——使用者付费+可行性缺口补贴,非经营性项目——政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式——政府付费;后附PPP通用合同模板以供参考。

  8、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)

  要点提示 对财政可承受能力进行量化控制,规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。

  第三部分 有关PPP的税收政策文件

  1、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)

  要点提示 未经国务院批准,各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策;要求清理土地出让金等优惠政策,让政府收支两条线。但国务院随后发布的《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发〔2015〕25号)对该文件中 “全面清理已有的各类税收等优惠政策” 的内容进行了修正,要求为地方税收等优惠政策设置过渡期,清理不再“一刀切”,并暂缓“专项清理”工作。

  2、《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠 政策问题的补充通知》(财税〔2014〕55号)

  要点提示 企业投资经营符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件和标准的公共基础设施项目,采用一次核准、分批次(如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等)建设的,凡同时符合以下条件的,可按每一批次为单位计算所得,并享受企业所得税“三免三减半”优惠:(1)不同批次在空间上相互独立;(2)每一批次自身具备取得收入的功能;(3)以每一批次为单位进行会计核算,单独计算所得,并合理分摊期间费用。

  3、关于印发《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》的通知(财税〔2015〕78号)

  要点提示 对垃圾、污泥、污水处理劳务自2015年7月1日起征收增值税,享受退税优惠70%,再生水享有退税优惠50%。预示着上述领域劳务免征增值税时代结束。

  除上述文件外,针对PPP项目采购财政部先后出台多份文件,但限于本文篇幅,该部分内容将在后续文章中进行提示与说明,敬请期待。